聚享游聚享游摘要：对于中国而言，完善可再生能源的法律体系已成为激励可再生能源发展的必经之路，目前该制度仍存在以下问题：总量目标落后、并网标准缺乏、定价机制不合理、费用补偿制度不到位等，因此，在借鉴国外可再生能源运作成熟的相关法律制度基础上，提出切實可行的具体完善建议。

　　2012年1月16日第五届世界未来能源峰会开幕，主题是“推动可持续创新”，讨论的主要议题是可再生能源未来的发展和挑战，联合国秘书长潘基文提出了到2030年将全球使用能源中可再生能源的比例提高一倍的目标。目前，世界经济复苏乏力很大程度上影响了可再生能源发展的进程，“各国在针对经济危机而推出的救援计划中都不约而同地把绿色投资和新能源产业的发展作为實体经济的突破口，希望通过对新能源产业的投入和支持，带动经济全面复苏和持续发展。”2005年全国人大通过了《中华人民共和国可再生能源法》(以下简称《可再生能源法》)，2009年全国人大又对该法进行了修改，修正案对2005年颁布的《可再生能源法》进行了系统梳理，进一步修改完善了各项可再生能源法律制度。修改后的《可再生能源法》在制度设置上更加科学合理、也具有更强的可操作性，但是时至今日，各项可再生能源法律制度还存在一些问题，因此完善可再生能源的法律体系则成为激励可再生能源发展的必经之路。

　　《可再生能源法》明确了可再生能源总量目标的制定主体及原则，但并未对可再生能源发展的总量目标做出具体的规定。为了落實总量目标制度，国务院能源主管部门制定了中国可再生能源开发利用的具体规划。2007年9月4日国家发展和改革委员会公布的《可再生能源中长期发展规划》提出了可再生能源在中国整个能源消费中的占比，在2010年达到10％，在2020年争取达到15％。2007年4月国家发展和改革委员会公布的《能源发展“十一五”规划》提出到2010年，水电、其他可再生能源分别占一次能源消费总量的6.8％和0.4％。2008年3月18日国家发展和改革委员会公布的《可再生能源发展“十一五”规划》提出到2010年，可再生能源在能源消费中的比重达到10％，比2005年提高2.5％；全国可再生能源年利用量达到3亿t标准煤。按照上述规划，中国可再生能源在能源消费总量中的占比为：2010年达到7.2％，2020年达到15％。而世界平均水平为2010年达到10％，2020年达到20％，2050年达到50％。目前，中国能源发展“十二五”规划还没有正式，按照已经制定的可再生能源发展战略规划，中国可再生能源在2010～2050年期间的发展将明显低于世界平均水平。这种战略看起来与世界平均水平的差距不是很大，但是如果分析中国的可再生能源的结构就会发现，中国的风能、太阳能、地热能、潮汐能等非水电可再生能源的发展严重落后于世界水平，这种差距与中国未来在世界中的地位和作用远远不相适应。

　　《可再生能源法》第十四条第三款规定：“电网企业应当与按照可再生能源开发利用规划建设，依法取得行政许可或者报送备案的可再生能源发电企业签订并网协议，全额收购其电网覆盖范围内符合并网技术标准的可再生能源并网发电项目的上网电量，发电企业有义务配合电网企业保障电网安全。”此款规定了可再生能源并网发电项目必须符合并网技术标准。由于可再生能源发电具有随机性、间歇性等特点，对并网发电项目提出技术标准是保障电网安全的需要。因此，可再生能源电力的并网技术标准应当是强制性的国家标准，才能确保上网的可再生能源电力不会对电网构成威胁，以保障电网的安全。但是中国却没有这方面的国家强制性技术标准。“全额收购主要是在电网覆盖范围内，发电企业与电网企业履行并网协议来解决。”法律中规定全额收购的是“符合并网技术标准”的电力，“但是界定符合并网技术标准的项目是一个具体操作层面的问题”，目前还没有这方面权威性的标准出台，电网企业仍可以电网安全为由拒绝收购来自可再生能源发电企业的电力。由于并网技术标准的缺乏，电网企业可能理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生能源电力，而可再生能源发电企业则无抗辩的理由，这就导致全额保障性收购制度难以落實。

　　根据中国电力市场改革的實际情况和促进可再生能源大规模开发利用的现實要求，并借鉴一些发达国家的成功经验，中国《可再生能源法》第十九条规定了分类电价制度。国家发展和改革委员会于2006年1月公布的《可再生能源发电价格和费用分摊管理试行办法》对于不同可再生能源发电(风力发电、太阳能发电、生物质发电、地热能发电和海洋能发电)的定价机制做出了具体的规定，可再生能源发电价格實行政府定价和政府指导价两种定价形式。政府指导价即通过招标确定的中标价格。2009年国家发展和改革委员会下发的《关于完善风力发电上网电价政策的通知》，又对可再生能源发电定价机制做出了进一步的完善规定。“分类电价制度强调可再生能源项目本身的利润，在中国发电集团较为强势的情况下，会弱化企业提高科技水平、降低成本和竞争的意识，长远来看不符合电力体制深入改革引入竞争的目标，而且采用分类电价制度，政府需要准确估算项目的核算成本。”中国目前采用的可再生能源分类电价制度的實施效果并不理想，所以长远来看，可再生能源定价机制还需要改革。

　　总体上，可再生能源上网电价要高出常规能源平均上网电价，由全体电力消费者分担可再生能源发电的额外费用是国际上的通行做法。《可再生能源法》第二十条规定：“电网企业依照本法第十九条规定确定的上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿”。可再生能源资源地理分布不均，加之受技术和成本的制约，可再生能源的竞争力较低。费用补偿制度的核心就是要求各个地区的电力消费者相对公平地承担发展可再生能源的额外费用。费用补偿制度在實施中存在许多问题：可再生能源电价附加资金调配周期长，补贴资金不能及时到位，电力企业资金压力较大；可再生能源电价附加计为电网企业收入，需要缴纳增值税和所得税等税款，最终到位的款项相应减少了；附加资金规模会随着时间的推移不断扩大，会增加电力消费者的负担；电价附加的水平、补偿标准缺乏系统规定，使得制度的施行大打折扣。另外可再生能源电价附加收入纳入可再生能源发展基金后，涉及到资金的分配使用，具体多少资金用于补偿可再生能源发展的额外费用以及怎么用的问题，都还没有具体的规定。

　　按照中国的可再生能源发展规划，中国可再生能源2010年的发展目标是10％，2010年是15％，而世界平均水平为2010年达到10％，2020年达到20％，2050年达到50％。这样看来中国可再生能源发展目标远远落后于世界平均水平，加之规划与實施结果之间可能还存在差距，那么中国可再生能源的发展更是会严重落后与世界，所以亟需调整中国的可再生能源发展规划。许多国家都提出了较高的可再生能源总量目标，如2004年德国在其制定的《关于重新调整电力领域可再生能源法的法律》中提出：“制定本法旨在促进提高可再生能源在电力供应中所占的比重，至2010年至少提高到12.5％，至2020年至少达到20％。”“目前，全球已有60多个国家制定了相关的法律、法规或行动计划，通过立法的强制性手段保障可再生能源战略目标的實现。”

　　笔者建议，可以根据中国可再生能源开发利用技术水平和市场规模，适当提高中国可再生能源发展的具体目标。目前中国很大部分可再生能源技术都处于世界领先水平，可再生能源市场需求也比较大，因此通过提高可再生能源发展目标，进一步加快促进可再生能源的发展是切實可行的。另外，国外大多数国家都提出了可再生能源到2030年甚至2050年的发展目标，给可再生能源的发展提供了长远的明确信号，但中国可再生能源发展规划提出的目标只是到2020年，没有长远的发展规划。近年来有不少研究机构对可再生能源长期的发展目标进行了研究，但是没有具有权威效力的规划出台，缺乏指导可再生能源发展的长远目标。笔者建议，国家能源主管部门在加大对可再生能源资源调查以及发展现状研究的基础上，设立更长远的发展目标，以指导可再生能源的长期发展。

　　可再生能源法律制度中规定的全额保障性收购的对象是“符合并网技术标准”的电力，由于目前中国相应的并网技术标准的缺乏，电网企业可以理直气壮地以安全为由拒绝收购可再生能源电力，而可再生能源发电企业则无抗辩的理由，这就导致全额保障性收购制度难以落實。“国外风电发达国家都制定了严格的并网导则且强制执行。并网导则明确规定了风电场应具备的有功／无功功率调节能力、低电压穿越能力等性能指标。德国针对大规模风电并网制定了一系列的技术标准和规范，其要求高于国际电工委员会(IEC)的标准，对各种并网技术指标做出了明确规定，并通过可再生能源法等法律法规保障执行。”

　　当前中国已经具备有制定相应的各类并网技术标准的能力，而且时机也已经成熟。笔者建议，由政府相关部门牵头，电网企业、发电企业、发电设备制造商等多方共同参与，尽快制定并网技术标准。标准的制定既要参照国际标准，也要考虑中国可再生能源产业现状，制定出符合中国可再生能源发展的国家强制性标准，以保证可再生能源发电全额保障性收购制度线完善可再生能源定价机制，改革分类电价制度

　　“合理的价格机制是引导可再生能源开发利用的关键，它为市场主体提供准确的信息，引导他们向可再生能源领域投资，有利于可再生能源开发利用的规模化和商业化。”可再生能源产品目前的价格普遍高于常规能源产品，要使可再生能源获得发展的机会，国家必须在在可再生能源价格确定方面给予重视，通过合理的定价机制确定适当的价格，以促进可再生能源的发展。中国《可再生能源法》第十九条第一款确立了中国的可再生能源分类电价制度，可以按照可再生能源类型和地区分别确定上网电价，根据制定的不同技术种类和不同地区可再生能源发电上网电价水平，确定价格的适用期限，调整办法等。分类电价制度强调政府对市场的干预，作为一种强制性措施，由政府制定可再生能源的价格，實际上违反了市场规律。“这种固定电价的主要特点是：可以根据政府的意愿，通过价格水平的高低和适用年限等的规定，大体确定可再生能源的投资水平，从而选择促进可再生能源发电发展的速度。”短期来看此种制度可以保证可再生能源的发展，但是长期来看这种制度破坏了市场竞争规律，扰乱了能源市场的公平竞争，因此分类电价制度只能作为可再生能源发展初期的临时性促进手段。分类电价制度實施效果不甚理想，在“非化石燃料公约”招标采购制度實施了近10年之后，英国于2002年开始實施可再生能源配额义务制度，采用了市场价格制度。

　　笔者建议在现阶段继续實施分类电价的同时，可以适时引入强制配额制，规定一定的可再生能源发展义务，而由市场来确定可再生能源产品的价格。《可再生能源法》第十四条第二款规定，“国务院能源主管部门会同国家电力监管机构和国务院财政部门，按照全国可再生能源开发利用规划，确定在规划期内应当达到的可再生能源发电量占全部发电量的比例”。根据此条款规定，要确定可再生能发电量占总发电量的比例，實际上就是对可再生能源义务的初步规定。现在就要在落實这一义务的基础上，同时跟着能源市场化改革的趋势，抓住时机在分类(上网)电价中加入一定比例的强制，逐步引入配额制，以适应能源市场化改革的长远趋势，以达到真正促进可再生能源发展的目的。

　　中国可再生能源法律制度规定的费用补偿的内容大致包括了三个方面：一是电价附加，电网企业依照上网电价收购可再生能源电量所发生的费用，高于按照常规能源发电平均上网电价计算所发生费用之间的差额，由在全国范围对销售电量征收可再生能源电价附加补偿；二是计入电网成本，规定在《可再生能源法》第21条；三是可再生能源发展基金，即如果电网企业不能通过销售电价回收的费用可以申请基金补助。

　　针对實际操作过程中，存在的可再生能源附加资金调配周期长、税负较高、附加资金规模不断扩大、电价附加的水平不确定等问题，笔者建议将电价附加收入纳入可再生能源发展基金统一管理，明确规定电价附加征收和调配的周期、电价附加收入的提取比例和方式，建立电价附加收入的强制性管理机制，理顺电价附加调配，使费用补偿制度落實到位。凡事“过犹不及”，费用补偿法律制度的完善，应当考虑到中国可再生能源发展的不同阶段，否则由电网企业全额收购符合要求的可再生能源的电量，而后电网企业又有费用补偿这一稳定的来源，这样会使可再生能源产业失去提高技术、改善管理、降低成本的动力，为了保持法律制度的稳定性，费用补偿制度的完善在立法技术上注意“前瞻性”问题。

　　综上，可再生能源的发展无论是对于中国、还是对于世界都有着举足轻重的战略意义。对于中国而言，2011年美国布鲁金斯学会的《中国的能源安全：前景，挑战和机遇》里提到的：“中国改变现有的能源供需结构存在很大困难，化石能源依旧具有无可替代的作用。”“未来几十年，中国的能源结构仍将以煤炭为主，但中国的水电、核电、风电和天然气有巨大的发展潜力。中长期看，中国应该构建一个技术创新导向的煤炭清洁利用和可再生能源利用体系。”中国要實现可持续发展，作为能源支持重要组成部分的可再生能源的发展是不可或缺的，而相应的法律制度的完善则可以提供强有力的制度支撑。